Reformen der Hinzuverdienstmöglichkeiten bei Bürgergeld, Wohngeld und Kinderzuschlag: ein Balanceakt zwischen vielen Zielkonflikten

Wer in Deutschland einer Erwerbsarbeit nachgeht, bezieht ein höheres Einkommen als erwerbslose Menschen, die ausschließlich Bürgergeld beziehen. Allerdings lohnt es sich für diejenigen, die Bürgergeld, Wohngeld und/oder Kinderzuschlag erhalten, finanziell häufig nur wenig, eine Beschäftigung aufzunehmen oder auszuweiten, weil meist der überwiegende Teil des zusätzlichen Erwerbseinkommens auf diese Sozialleistungen angerechnet wird.

Laut Koalitionsvertrag plant die neue Bundesregierung daher eine Reform der Hinzuverdienstregelungen. So sollen für Grundsicherungsbeziehende ,,immer Anreize bestehen, ein höheres Erwerbseinkommen zu erzielen oder eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung aufzunehmen“. Auch soll die Abstimmung der Anrechnungsregeln bei Wohngeld und Kinderzuschlag verbessert und diese Leistungen zusammengeführt werden. Der Koalitionsvertrag greift damit eine Forderung auf, die Anrechnungsregeln transparenter und für Erwerbstätige finanziell attraktiver zu gestalten.

Tatsächlich gibt es unterschiedliche Optionen zur Reform der Hinzuverdienstregeln, um das Arbeitskräfteangebot zu steigern. Diese wirken sich unterschiedlich auf die fiskalischen Kosten und auf die Zahl der Leistungsbeziehenden aus. Im Folgenden werden vor allem diejenigen Reformoptionen betrachtet, die auf eine Erhöhung der Erwerbstätigkeit mit möglichst hoher Stundenzahl abzielen. Die Simulationsrechnungen basieren auf dem Mikrosimulationsmodell des IAB (IAB-MSM) zum Rechtsstand 1. Januar 2024 mit den Daten des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP).

Kombination unterschiedlicher Reformelemente

Für die hier präsentierten Befunde wurden insgesamt 54 verschiedene Reformoptionen simuliert (siehe Infokasten „Untersuchte Szenarien“). Sie entstehen durch Kombinationen der folgenden Schritte:

• Abschaffung der Vollanrechnung von hohen Erwerbseinkommen im Bürgergeld
• Senkung des Grundfreibetrags auf Erwerbseinkommen im Bürgergeld
• Stärkere Anrechnung von Einkommen aus geringfügiger Beschäftigung im Bürgergeld
• Stärkere Anrechnung des Elterneinkommens beim Kinderzuschlag
• Senkung des Wohngelds
• Reduzierung der Transferentzugsrate für das Wohngeld.

Zur Veranschaulichung des Spektrums der analysierten Reformoptionen werden in Abbildung 1 die Einkommensverläufe zwischen zwei Extremszenarien mit dem Status quo (graue Linie) am Beispiel einer Familie mit zwei Kindern verglichen. Die erste Reformoption (blaue Linie) ist besonders „großzügig“ und stellt Erwerbstätige bezüglich ihres verfügbaren Haushaltseinkommens mindestens so gut wie im Status quo – unabhängig davon, wie viel sie brutto hinzuverdienen.

Die zweite Reformoption (orange Linie) ist hingegen besonders „beschränkend“. Hier wird versucht, trotz einer Absenkung der Transferentzugsrate für höhere Erwerbseinkommen eine starke Ausweitung der Leistungsansprüche in höhere Einkommensbereiche hinein zu vermeiden. Die Einkommensverläufe der anderen 52 untersuchten Szenarien bewegen sich im Wesentlichen zwischen diesen Extremszenarien.

Erhöhte Erwerbsanreize im bestehenden System sind möglich, haben allerdings Nebenwirkungen

Alle untersuchten Reformvorschläge sind geeignet, das Arbeitskräfteangebot zu erhöhen, allerdings in unterschiedlichem Ausmaß (siehe Abbildung 2). Je nach Szenario steigt das simulierte zusätzliche Arbeitskräfteangebot um 70.000 bis 170.000 Vollzeitäquivalente (Personen, die 40 Stunden pro Woche arbeiten). Da dies einer maximalen Erhöhung der angebotenen Arbeitsstunden um circa 0,6 Prozent entspricht, sind die erreichbaren Effekte auf das gesamtwirtschaftliche Arbeitskräfteangebot jedoch eher gering.

Aus einer rein fiskalischen Perspektive sind die tendenziell beschränkenden Reformoptionen den eher großzügigen Reformoptionen überlegen, da bei ersteren ähnlich hohe Arbeitskräfteangebotseffekte zu deutlich geringeren fiskalischen Kosten entstehen. So erzeugt die in Abbildung 1 dargestellte beschränkende Reformoption ein zusätzliches Arbeitskräfteangebot von 120.000 Vollzeitäquivalenten bei gleichzeitigen fiskalischen Einsparungen von fast 6 Milliarden Euro jährlich. Bei der großzügigen Reformoption aus Abbildung 1 wird hingegen ein etwas geringerer Angebotseffekt bei Mehrausgaben von 5 Milliarden Euro jährlich erreicht (siehe Abbildung 2 für eine Darstellung aller Szenarien).

Bei den beschränkenden Reformen ist jedoch zu beachten, dass diese tendenziell mit einer verschärften Anrechnung von geringen Einkommen für Bürgergeldbeziehende einhergehen. Eine schärfere Anrechnung von geringen Einkommen erhöht unter sonst gleichen Bedingungen zwar einerseits die Arbeitsanreize, da höhere Erwerbsumfänge damit finanziell relativ attraktiver werden. Andererseits würden Haushalte mit eher geringen Erwerbseinkommen zumindest kurzfristig Verluste erleiden. Für die Politik besteht also unter Umständen ein Zielkonflikt zwischen dem Versuch, die fiskalischen Ausgaben zu begrenzen, und eine Schlechterstellung so weit wie möglich zu vermeiden.

Zugleich geht es in der Reformdiskussion darum, dass großzügigere Hinzuverdienstmöglichkeiten nicht zu einem starken Anstieg der Zahl der Leistungsbeziehenden führen sollten. Idealerweise sollte eine Reform auch bewirken, dass Personen in der Grundsicherung ihr Arbeitskräfteangebot so weit ausdehnen, dass sie dann nur noch auf vorrangige Leistungen wie Wohngeld und Kinderzuschlag angewiesen sind, aber nicht mehr auf die Grundsicherung als solche.

Den untersuchten Szenarien zufolge wäre mit einem Anstieg von im Mittel bis zu 1,2 Millionen zusätzlichen Empfängerhaushalten für Wohngeld und Kinderzuschlag zu rechnen (siehe Abbildung 3). Die Zahl der Haushalte im Bürgergeldbezug könnte hingegen um bis zu 0,4 Millionen sinken, was allerdings tendenziell nur mit einer strengeren Anrechnung von geringen Einkommen im Bürgergeld zu erreichen wäre.

Der Anstieg bei den Wohngeldhaushalten ließe sich zwar durch eine Reduzierung des Wohngeldes begrenzen. In allen untersuchten Szenarien wird jedoch deutlich, dass niedrigere Transferentzugsraten im gesamten System die Empfängerzahlen bei den vorrangigen Leistungen Wohngeld und Kinderzuschlag deutlich ausweiten würden, die Zahl der Grundsicherungsbeziehenden hingegen bei den meisten Reformoptionen sinken würde.

In Tabelle 1 sind die Zielkonflikte, die sich aus den untersuchten Reformelementen ergeben, zusammengefasst. Alle qualitativen Bewertungen beziehen sich auf eine isolierte Veränderung des jeweiligen Reformelements. Eine abschließende Bewertung einer Reform muss die Gesamtwirkung aller Reformelemente berücksichtigen und setzt eine politische Gewichtung der verschiedenen Wirkungen voraus.

Fazit

Die gegenwärtigen Regelungen zur Anrechnung von Erwerbseinkommen bieten Beziehenden von Bürgergeld, Wohngeld und/oder Kinderzuschlag aufgrund hoher Transferentzugsraten oft nur geringe finanzielle Anreize, eine Erwerbsarbeit aufzunehmen oder die Arbeitszeit auszuweiten. Die hier simulierten Reformoptionen zeigen, dass eine Reform, deren Einzelelemente sinnvoll aufeinander abgestimmt sind, positive Effekte auf das Arbeitskräfteangebot erzeugen kann.

Insbesondere „großzügige“ Reformen, durch die Transferentzugsraten in weiten Einkommensbereichen deutlich gesenkt und eine kurzfristige finanzielle Schlechterstellung von Haushalten vermieden werden, sind allerdings mit teils sehr hohen fiskalischen Kosten verbunden.

Bei ähnlich hohen Arbeitskräfteangebotseffekten führen Reformen, die niedrige Erwerbseinkommen in der Grundsicherung stärker anrechnen, hingegen zu deutlich geringeren fiskalischen Mehrausgaben oder gar zu Einsparungen. Eine stärkere Anrechnung geringer Einkommen ist jedoch zumindest in der kurzen Frist mit teils deutlichen Einkommensverlusten verbunden.

Schließlich zeigen die Simulationen, dass die Zahl der Haushalte, die Bürgergeld beziehen, in der Mehrzahl der hier untersuchten Szenarien deutlich zurückgeht. Dieser Rückgang wird jedoch überkompensiert durch einen starken Anstieg bei denjenigen Haushalten, die kinderzuschlag- und insbesondere wohngeldberechtigt sind. Denn durch die Absenkung der Transferentzugsraten dehnt sich der Einkommensbereich, in dem noch Ansprüche auf Wohngeld und Kinderzuschlag bestehen würden, erheblich nach oben hin aus. Eine Absenkung der Transferentzugsraten im Gesamtsystem der bedarfsgeprüften Sozialleistungen ginge somit mit steigenden Empfängerzahlen bei Wohngeld und Kinderzuschlag einher.

Literaturverzeichnis

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Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen (BMF) (2023): Reform der Grundsicherung. Gutachten Nr. 5.

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DOI: 10.48720/IAB.FOO.20250715.01